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1、《中国农村经济》精华版|檀学文:中国移民扶贫70年变迁研究

点击蓝色文字关注我们吧！中国移民扶贫70年变迁研究----------作者：檀学文作者单位：中国社会科学院农村发展研究所原文刊发：《中国农村经济》2019年第8期

一、研究主题与有关界定本文的研究主题是移民扶贫，即针对贫困的有组织移民采取的扶贫政策措施及其减贫效果。本文所指的有组织移民，主要包括水库移民和扶贫移民，他们中大多数是贫困户。移民扶贫作为扶贫手段的一种，既包括以移民方式扶贫，也包括扶移民之贫。基于这种宽口径界定，本文考察新中国成立70年来移民扶贫的变迁，包括其阶段性特点、减贫效果以及在打赢脱贫攻坚战背景下的特点。有组织移民的移民意愿一般分为非自愿移民和自愿移民。水库移民是典型的非自愿移民，扶贫移民一般被视为自愿移民。但是，随着扶贫搬迁规模的扩大和搬迁计划的事先制定，一部分搬迁对象是被认定而不是主动申请的，政府为他们提供的安置条件也未必充分。在这种情况下，扶贫移民需要通过政府动员、更多补偿等方式来被动实现，本文将其称为准自愿移民。概括地说，新中国成立70年来，移民扶贫的对象经历了从水库移民向生态移民和扶贫移民的转变，移民意愿经历了从非自愿移民向自愿移民和准自愿移民的转变，移民后期发展经历了从移民致贫向移民扶贫和移民脱贫的转变。中国的移民扶贫，从早期的地方试验发展到最终实现“应搬尽搬”和移民脱贫，将成为中国减贫和缓解人民生存与环境条件间矛盾的壮举之一。

二、有组织移民的总体进程在新中国成立以来的70年里，中国大规模的有组织移民由先后发生且并存的两大类型构成：一是从新中国成立初至21世纪初由水利水电工程建设引起的水库移民；二是从改革开放初至2020年的扶贫移民。中国的水库移民随着新中国成立后国家水利建设的推进而形成。1950～1989年，中国水库移民数量达1020万人；1990～2009年，小浪底水利枢纽工程和长江三峡工程两个大规模水利工程，分别产生移民20万人和130万人。1986年起，国家重视移民安置，实施开发性移民。随后，国家又相继出台了多项水库移民安置、后期扶持政策。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》将解决库区移民贫困问题纳入工作范围。中国的扶贫移民始于20世纪70年代后期。当时，宁夏回族自治区在同心县兴建扬黄灌区工程，并将部分新建灌区土地分配给其他干旱地区群众。1982年底开始的“三西”扶贫开发计划，其中的措施之一是“水旱不通另找出路”，即移民扶贫。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划》提出开发式移民思路。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》提出，结合退耕还林还草，实行自愿移民搬迁。《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》进一步提出易地扶贫搬迁。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》提出实现建档立卡贫困人口“应搬尽搬”。

三、移民扶贫的四个阶段（一）1949～2009年：移民致贫国家对水库移民有一定安置，但是要求移民以奉献为主，补偿安置标准低，缺少安置规划和经费，产生相关研究所称的次生贫困、介入型贫困，也就是移民致贫。水利部门从1986年起针对水库移民实施开发性移民，包括已经对移民安置非常重视的三峡工程移民，因此水库移民贫困问题并未明显缓解。根据有关研究，1985年水库移民的贫困发生率高达80%；1996年，中央直属老水库移民人均纯收入仅为全国农民人均纯收入的40%；很多典型调查所统计的移民贫困发生率均明显高于当地一般居民的贫困发生率。（二）1979～2000年：开发式移民扶贫1979年起，我国开始有意识地以经济开发方式实施移民扶贫，在移民搬迁前或过程中实施农业或工业开发，确保移民提前或尽早地在安置地获得经济机会。以经济开发为移民扶贫政策主轴的做法一直持续至2000年左右。以1994年制定《国家八七扶贫计划》为界限，开发式移民扶贫可以划分为两个阶段，之前以地方政府自发组织为主，之后由中央政府统一领导。“三西”移民中，甘肃省主要将中部干旱地区和南部山区农民搬迁到河西地区和沿黄新灌区落户，宁夏自治区主要采取吊庄移民方式。一些地区效仿开展移民试点。1994年以后，一些省份在前期试点、试验基础上继续开展开发式移民，一些省份新加入进来。据统计，20世纪90年代中期以来，共有17个省（区、市）相继开展了开发式扶贫搬迁。（三）2001～2010年：生态移民扶贫2000～2010年是扶贫移民的政策交汇期，以生态移民为政策主轴，同时也坚持开发式移民方针，并开始开展易地扶贫搬迁工程。生态移民的突出特点是强调移民与生态保护的结合，主要在生态环境严重恶化地区实施，与退耕还林还草、天然林资源保护、生态环境重点治理工程结合实施。不过，在这个时期，移民基本上没有享受到生态补偿。2001年起，宁夏回族自治区等6个省份开展了易地扶贫搬迁试点，重庆市、青海省等非试点省份也参考国家试点工程的方案，制定和实施扶贫移民计划。在这个时期，易地扶贫搬迁被视同为生态移民。（四）2011年以来：移民脱贫攻坚2011年以来，易地扶贫搬迁被列为专项扶贫计划。根据2015年底出台的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》以及相应的易地扶贫搬迁“十三五”规划，“十三五”时期移民扶贫的基本特征是移民脱贫攻坚，以“应搬尽搬、应脱尽脱”为目标。“十二五”时期计划搬迁人口240万人，“十三五”时期规划搬迁规模约为981万人。贫困的水库移民与扶贫移民一样存在脱贫需求，凡是符合扶贫标准的，都应当纳入建档立卡系统，享受精准扶贫政策。

四、移民扶贫的政策演变（一）投资政策2000年以前，主要由扶贫部门将扶贫开发专项资金的一部分用于扶贫搬迁项目，人均标准很低。2001～2015年，易地扶贫搬迁投资由中央政府、地方政府和搬迁户共同承担，人均标准不断提高。在“十三五”时期，易地扶贫搬迁投资渠道进一步拓展，增加了地方政府债务资金、专项建设基金、低成本长期贷款等，省级政府成为主要的投融资主体，人均补助标准提高到5.8万元。易地扶贫搬迁的住房建设、区配套基础设施和公共服务设施建设、土地和房屋的征用补偿费、后续扶持所需资金均有不同的来源及使用规定。（二）土地政策土地利用政策分为安置区政策和迁出去政策。2010年以前，移民安置强调土地开发优先，采取开发耕地集中安置、依托大中型工程安置等方式。“十二五”时期，新增依托中小城镇和工业园区的无土安置方式。“十三五”时期，移民搬迁的非农安置比例进一步提高。迁出区的原承包耕地，一般情况下，移民可以保留承包经营权；宅基地等农村集体建设用地，除了早期的吊庄移民允许保留外，一般都要求迁出后腾退宅基地并用于复垦。实施城乡建设用地增减挂钩制度以后，易地扶贫搬迁成为农村建设用地复垦、建设用地指标出让以及扶贫搬迁资金的重要来源。对于迁出区25度以上的坡耕地，采取退耕还林还草等生态保护修复措施。（三）住房政策早期的扶贫搬迁项目没有严厉的住房政策，安置住房等级低，有的甚至只提供临时性周转房。“十二五”时期首次提出了安置住房建设面积要求，规定了中央投资补助住房建设的户均控制标准。“十三五”时期对安置住房建设和费用做出了系统性规定，住房政策在扶贫搬迁政策中的重要性提高，同时严厉控制搬迁户的住房建设自筹资金投入以减轻其经济负担。（四）生计安置政策生计安置包括搬迁后的生产、生活安置和基本公共服务提供等方面，包括建设产业园区、实施农业开发、开发公益性岗位、提供外出就业机会等，而这些政策只有让搬迁户受益才是有效的。开发式移民以及易地扶贫搬迁试点工程都强调“先开发后搬迁”。“十一五”时期和“十二五”以来，移民后期扶持不再强调“先开发后搬迁”，后续产业发展成为移民搬迁的配套政策而不是前提条件。针对生计安置与搬迁不能同步推进的难题，一些地方致力于探索创新途径，如江西修水县、贵州惠水县、四川巴中县等。（五）水库移民的后期扶持政策和扶贫政策水库移民作为工程移民，可以享受后期扶持政策，但是仍有相当程度的贫困。实施精准扶贫、脱贫攻坚以来，贫困的移民户可以通过精准识别，纳入建档立卡系统，享受扶贫政策。

五、移民扶贫的规模与效果（一）移民规模2000年以前，各地累计的扶贫移民规模为260万人；2001～2015年，全国累计实现扶贫移民1200万人，其中，680万人是通过中央投资补助实现的；2016～2020年，全国计划搬迁贫困人口981万人，2016～2018年已合计完成搬迁869万人。动态地看，中国的扶贫搬迁速度不断加快，年平均搬迁规模从2000年前的约每年20万人增长至2001～2010年的每年51万人，再增长至2011～2015年的每年138万人，进而增长至2016～2018年的每年290万人。从改革开放之初到2018年，中国累计实现农村贫困人口扶贫移民2328万人。考虑到一些深度贫困地区增加了易地扶贫搬迁指标，2016～2020年总扶贫搬迁规模将达到1000万人以上。截至1989年，中国的水库移民为1020万人。其后，由于水利工程建设以及人口繁衍，水库移民的数量继续增加，2013年达到2414万人。到2020年，扶贫移民和水库移民的规模合计将达到4873万人。（二）移民扶贫的综合效果改革开放以来，针对两类移民的扶贫经历了从无到有、从零星分散到统一组织、从量力而行到全部解决的发展过程。针对4800余万人的扶贫或扶持措施产生了以下综合效果：第一，建设了一大批安置住房和安置区基础设施，以及教育、卫生、文化等公共服务设施，大幅改善了搬迁人口的生产、生活条件以及生活质量；第二，推动了贫困地区人口、产业布局的调整、集聚以及城镇化进程，建设了一大批移民新村、特色小镇，或者扩展了市、县城区规模，带动了区域发展；第三，在生态易碎地区，缓解了迁出区的人口压力，有效遏制了迁出区的生态恶化趋势，实现了脱贫致富与生态保护的“双赢”；第四，在解决移民户居住问题的同时，实现了增收、脱贫。六、移民扶贫的六个特点（一）移民扶贫资助力度不断加大1982年至今，扶贫移民的人均费用已经从2000元提高到5.8万元，对水库移民的后期扶持资金也有较快增长。在移民扶贫资助力度大幅增加的同时，移民扶贫的资助内容、手段和范围也在扩大。“十三五”时期的易地扶贫搬迁投资增加了融资手段，由地方政府债务资金、专项建设基金和低成本长期贷款构成的融资所占比例高达52%。移民扶贫资助力度的加大，既是移民脱贫的需要，也与国家经济实力的增强不无关系。（二）移民扶贫一直与生态保护相统筹中国的移民扶贫在微观层面和宏观层面都一直与生态保护紧密联系在一起。扶贫移民最早是在资源匮乏和生态条件恶劣的“三西”地区开展的。2000～2010年，“扶贫搬迁和生态移民的有机结合”被明确写入了相关政策文件，西部大开发战略、退耕还林政策等都同步提出了生态移民原则。生态移民和扶贫移民被一并纳入了各地的政策实践，典型的例如三江源、黄河源等地区的生态移民。最近十年易地扶贫搬迁的主要迁出地仍然是“一方水土养不活一方人”的深山区、石山区、荒漠区、地方病多发区等地区，大部分是生态易碎地区，移民搬迁政策中也包含了迁出区生态恢复措施。（三）移民安置从农业开发转向多元化方式扶贫移民最初的安置方式比较单一，主要是各种集中性农业开发安置。随着可利用农业安置资源的减少以及城镇化的推进，扶贫搬迁安置方式也趋于多元化，主要体现为集中安置方式的多元化，包括村内就近集中安置、建设移民新村安置、小城镇或工业园区集中安置、依托乡村旅游区安置以及集中供养安置等。从规划的安置比例看，村内就近集中安置、城镇和工业园区集中安置和插花分散安置是3种最主要的安置方式。其中，建设移民新村安置方式是在移民搬迁任务压力加大和搬迁资金、资源也相对充裕的背景下出现的，部分采取这种安置方式的地区还得到漂亮乡村建设项目的资助。（四）从非自愿移民向自愿移民和准自愿移民转变早期的开发式移民以及与政策性移民相伴随的自发移民，都属于自愿移民。移民项目的实施为他们提供了较为充分的开发性安置条件，能够改善他们的生产生活条件。2011年以来，尤其是进入脱贫攻坚期后，扶贫移民规模日趋扩大，搬迁后短期内的安置和扶持措施也未必充分，部分人的搬迁意愿不高或存在顾虑，所以，绝大部分是准自愿移民。移民意愿从非自愿移民向自愿移民转变，是因为移民类型从工程移民转变为扶贫移民；同样作为扶贫移民，其意愿从自愿移民转变为准自愿移民，意味着移民工作机制的转变以及脱贫难度的加大。（五）生计保障相对于搬迁的优先性下降改革开放以来，搬迁安置与生计保障一直是移民扶贫的双重目标。但是，这两个目标在实践中的优先序是有变化的，大体上的变化趋势是从生计保障优先转向搬迁与生计保障并重，乃至搬迁优先，生计保障的优先性逐渐下降。2006年以来，扶贫搬迁工程不再强调安置优先，而是强调搬迁与安置并重。这意味着，搬迁不必再以满足安置条件为前提，可以边搬迁边安置，或者先搬迁后安置。这会造成一部分搬迁户在搬迁后得不到妥善的生计保障，因而，事实上并不能做到搬迁与安置并重或同步。（六）移民脱贫滞后于移民搬迁尽管可以观察到移民的平均收入明显增加，但是，移民贫困发生率居高不下，移民脱贫滞后于移民搬迁。在一些地区，水库移民贫困发生率高于当地平均水平，文中提供了一些支持数据。对于扶贫移民来说，他们在搬迁前都是贫困的，在搬迁后的一段时间里仍然存在较多贫困。有调查显示，搬迁时间较短的新移民区和搬迁时间较长的老移民区都存在很高的贫困发生率。对于非自愿移民，移民贫困意味着补偿和后期扶持是不足的；对于自愿移民，搬迁后仍然存在贫困表明为他们提供的开发式安置措施不足以帮助他们快速实现脱贫；对于准自愿移民中的困难群体，搬迁后缺乏有效的生计安排使得他们容易维持贫困状态。七、移民扶贫的问题分析和对策建议（一）移民扶贫存在的主要问题由于庞大的搬迁规模以及较快的搬迁速度，本文将移民扶贫面临的问题概括为5个方面：移民面临生计保障和稳固脱贫困难；移民未获得足够的资源及生态补偿；地方政府将面临债务偿付压力；迁入区资源承载力和就业机会不足；移民存在社会适应和社会融入问题。（二）打赢移民脱贫攻坚战的对策建议水库移民和扶贫移民人口合计达到4800余万人，相当于2018年乡村常住人口的8.6%。从精准脱贫要求看，搬迁只完成了一半任务，只有实现了“应脱尽脱”，才是真正打赢移民脱贫攻坚战。本文提出4个方面对策建议：对有组织移民加强后期贫困监测，延展和加强后期发展扶持；扩展和强化对有组织移民的整体社会支持，促进社会融合；防范和化解易地扶贫搬迁的债务风险；有效开展扶贫搬迁与乡村振兴（尤其是漂亮乡村建设）的衔接。注：参考文献及注释略关于我们《中国农村经济》《中国农村观察》由中国社会科学院主管、中国社会科学院农村发展研究所主办，是中国?“三农”研究领域权威性学术期刊。《中国农村经济》主要刊发关于农业、农村和农民问题的经济学论文，注重论文的学术性和政策指导性；《中国农村观察》刊文包括农村经济、社会、政治、法治、文化教育等“三农”研究的各个领域，注重论文的理论性和学术性。根据《中国学术期刊影响因子年报（2018）》，在51种农业经济类期刊中，《中国农村经济》影响力指数（1369）排名第一，《中国农村观察》影响因子（5.302）排名第一。完发现更多精美关注公众号点“阅读原文”了解更多

2、喜讯：我省中央水库移民扶持基金绩效连续两年全国优秀

福建水利ID:fjssljb福建省水利厅官方信息发布平台近日，财政部办公厅、水利部办公厅通报了2022年度中央水库移民扶持基金绩效评价结果，福建省综合评价得分91.46分，排名全国第11位，较上一年度提升1位，获评杰出等次，实现“二连优”，再次进入水利部水库移民绩效评价第一方阵。今年以来我省移民管理机构深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，全力打好移民资金绩效“保优进位”攻坚战，建立健全资金分批下达、项目分级管理、工作包片推进、省市县协调联动、绩效综合考评和项目建后评估等工作机制，全链条加强移民资金和项目监督管理，取得良好成效。来源：省移民发展中心

3、我省三个水库移民安置项目入选全国水利工程移民安置高质量发展实践典型案例

为总结推广水库移民安置成功经验做法，推动新阶段水库移民安置高质量发展，水利部评经过技术审查、专家评审等环节，评选出全国24个水利工程移民安置高质量发展实践典型案例，向全国推广可学习、可借鉴、可复制的经验做法。我省推荐的月潭水库、粮长门水库、下浒山水库3个移民安置案例均入选，入选数量并列全国第一。近年来，我省在组织实施移民安置工作中，重点把好“六关”，有效维护群众合法权益，保障水利水电工程顺利建设。把好群众权益关始终践行人民至上理念，在安置规划前期谋划过程中，充分听取群众的建议意见，尊重移民群众在安置方式、规划设计、施工建设方面的自主选择权，调动群众搬迁积极性。在规划实施阶段，优先安排考虑群众搬迁后生产生活配套设施建设，确保群众生产生活条件得到改善，各方面权益得到保障。把好规划质量关指导各地结合当地经济社会发展规划，因地制宜科学设计安置方案，明确库区和移民安置区未来发展的定位、目标和路径，提升规划的前瞻性、科学性和可操作性。月潭水库结合当地旅游发展高起点规划建设移民安置点、粮长门水库推进城镇化安置、下浒山水库突出移民就业安置等方案，均取得较好的成效。把好政策保障关严厉落实补偿安置标准，鼓励各地出台并完善一系列优惠政策和保障措施，提前做好劳动就业、教育医疗等基本公共服务政策保障，解决群众生产生活的后顾之忧。把好扶持发展关指导各地紧密结合实际，在广泛征求移民意见基础上，谋划水库移民后期扶持项目，努力改善移民人居环境，助推移民增收致富。“十三五”以来，累计争取中央后期扶持项目资金93.49亿元，安排实施移民漂亮家园项目15014个、产业发展项目6512个，推动建成金寨梅山镇小南京村、天长“移创”产业园区等一批移民漂亮家园和特色产业，完成2.1万户近7万移民避险解困搬迁安置。把好移民满意关将移民满意度作为衡量工作效果的准绳，常态化开展移民工作调研督导，全面落实移民搬迁安置和后期扶持各项政策，倾听移民干部和群众意见，及时帮助协调解决反映的问题和困难。由第三方机构组织的移民满意度调查结果显示，移民对各项政策实施满意度一直保持在96%以上。把好监督检查关组织开展移民工作全过程监管，充分运用绩效评价、监督检查、监测评估等方式，对安置进度、资金分配、项目效益等方面进行督促检查，“十三五”以来，累计追回移民资金1.84亿元，清理滞留移民资金2.88亿元。责任编辑?|?孙菲菲来源?| 安徽省发展改革委主办单位?|?安徽省发展改革委技术支持?| 安徽新媒体集团发布重要信息解读重大政策提供政务服务长按扫码可关注在看请点这里~

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